樊希安

原国务院参事，三联书店原总经理、党委书记，中国出版传媒股份有限公司原副总经理

昨日，有媒体报道：国务院总理李强已于2025年12月9日签署国务院令，正式公布《全民阅读促进条例》。该条例将从2026年2月1日起施行。

做为一个出版人，一个读书人，一个曾给国务院领导建言制定《全民阅读促进条例》的原国务院参事，我得知这一信息后，内心很是欣喜和激动。这一消息在出版发行业内有很大反响。有的说“千呼万唤始出来”。但无论如何，还是出来了。这也说明我们国家立法的慎重和严谨。条例的颁布，使全民阅读从政策引导转为法律保障。根据司法部、国家新闻出版署负责人的说明，当前我国全民阅读工作虽已取得成效，但在优质内容供给、服务质量等方面仍需加强，因此有必要通过立法来固化和提升。该条例的出台，标志着全民阅读促进工作进入了法治化、规范化的新阶段。

条例的颁布，对读书人、写书人，对出版发行行业从业者，对实体书店，都是利好消息。我一个从出版社退休的老朋友在朋友圈“发言”说：这真是一件大好事！提高整个民族人群及国人文化素养的大好事！中国人众不读书已久矣，中国人众轻视知识分子已久矣，中国人众沉迷于刷屏垃圾新闻久矣，中国人众不买书看已久矣，中国图书市场纸版读物萎靡不振已久矣！该改变了！国务院总理亲自签署这条国务院令，十分及时，极为重要。不读书的国民，即便识字，也是文盲国民，国家降沦为文盲国家！本人为此令鼓与呼！还有一个朋友发来微信，希望我作为一个推动条例制定的当事人，写一写其中的经过和故事，我也乐意为之。

话还得从10年前的2015年说起。这年2月9日，我和深圳市委原常委、宣传部部长王京生，同时被聘为国务院参事，被分在文化卫生教育组，这个组里有蔡克勤、张抗抗、方宁、李烈、邓小南、邓小虹、忽培元、蔺永钧等参事，因为从业背景和专业素养不同，大家选择不同的建言献策方向。我和张抗抗、王京生三人，把重点放在推动全民阅读上。需要别的参事参与进来或附议时，也可扩大范围，所以，参事中推动全民阅读的不光是我们仨，还有其他参事。当然，我们也参与过他们主持议题的调研活动，以求集思广益，提高建言献策质量。

2015年10月18日，我赴贵阳参加贵州孔子学院举办的中华古籍图书展，遇到新闻出版广电总局副局长吴尚之，交谈中谈起“全民阅读立法”这件事。我了解到目前进程和遇到的问题，问吴尚之副局长：“您看需不需要我从国务院参事的角度，进行深入调研后，向有关方面建言献策，从中推动一把呢？”“太好了，老樊，我们支持您就这件事调研和提出建议！”尚之副局长说。他当即交代与之同行的有关部门负责人和我“对接”，介绍有关情况，提供相关资料。回到北京后，我们立即开始有关全民阅读立法工作的调研。此项工作本已列人年度工作计划，我便把它作为年度建言献策的重点突出出来。

这一课题是我和张抗抗参事提出的，和国务院参事王京生沟通后，他很支持，而且他正在深圳推进全民阅读立法工作，并已取得重大进展，深圳市人大有关部门正在抓紧工作，预计年底可由市人大通过。他说：“你们来深圳调研吧，咱们一起推进这项工作，这对深圳全民阅读立法也是一个推进。”正好，11月一年一度的“深圳读书月”邀请我和张抗抗去参加活动。就这样，我们把全民阅读立法调研的重点定在了深圳。

听说我在进行推进全民阅读立法工作的调研，一些朋友不以为然，说：读书还要立法啊？读与不读不是个人的事吗？国家管那么宽干吗？我不读书，你还把我捆起来，判我几年刑啊？再深入了解，有这种想法的人还不少。包括我调研的一些政法部门，立法部门的有关工作人员也有这个想法，说：“国家立法资源这么紧张，哪有精力去管个人读书的事。”也有的说，读书是软法，人家不读书，你也不能把人家怎么样。了解到这些情况，经过深入思索，我认为找到了“全民阅读立法”难以推进的症结所在，一些人心中存在深深的误解，这种误解就是不能推进的难点。知道了误解，就必须消除误解，找到了难点，就要破除这个难点。结合全民阅读的实践，针对全民阅读立法中的难点，我请教有关法学专家，还翻看了不少法律、法规、条例，从而较为深刻地认识到全民阅读立法具有特殊性。

全民阅读立法不同于其他法律、民法、刑法或其他一些调解人与人之间关系的法律。我的权益你不能侵犯，你要是侵犯了就要通过法律途径来解决，这是其他法律立法的立足点。但是全民阅读立法调解的不是人与人之间的关系，它调解的是人和政府的关系，它对政府提出了明确的要求，政府必须代表国家保障全民阅读的顺利开展，保障民众的阅读权利。所以说，全民阅读立法有特殊性，有自身的特点，它不同于其他法律。

此外，全民阅读立法和其他法律还有一个不同，那就是其他法律规定你必须坚决遵守，是硬约束。而全民阅读立法则有硬性和软性两个特点。所谓硬性，就是它规定政府必须履行法律责任，比如说在多大范围内开设多少书店，在多大范围内建设多少图书馆，每年的财政预算该拿出多少钱来支持全民阅读，这是硬性的规定，必须做到。如果政府做不到，就要拿政府问责。而对民众来说，则主要是引导阅读的问题。通过开展全民阅读活动，在全社会形成浓厚的阅读氛围，使人们受到熏陶，受到引导，这就是所谓的“软约束”。

有了上述认识，心中豁然开朗。我在执笔写给国务院领导的建议中，讲了全民阅读立法的必要性和紧迫性之后，重点讲了立法的特殊性。报告中写道：

我们在调研中感到，全民阅读立法具有特殊性。它不是强制人去读书，不是规范个人行为习惯，而是规范政府和相关部门的行为，保障公民享有更多的阅读权利。全民阅读立法对政府、对百姓的要求是不一样的。这是一种新型的“促进型法律”，重在促进某项事业的发展，而非管制与约束，如我国已经出台的《促进科技成果转换法》《民办教育促进法》《中小企业促进法》，其性质是完全一致的。全民阅读法规对政府是强制、义务和责任，对公民是权利、保障与促进。通过明确规范政府在全民阅读活动中的行为，为公民提供更多的资源、产品和服务。

全民阅读立法的特殊性还在于，它不能被其他法律法规所替代，阅读是一个“塑造灵魂”的工程，更多的在精神层面发生作用，《全民阅读促进条例》和其他法律法规相配合，形成完整的保障公民享有文化权利的法律体系，在增强我国竞争实力、持续发展能力，全面实现小康社会中具有重要意义。因此，很有必要加快立法进度，让《全民阅读促进条例》尽早出台。

我们这次调研“一举两得”，一是在一定程度上加快了深圳市全民阅读立法进程。2015年12月24日，《深圳经济特区全民阅读促进条例》由人大表决通过。深圳市自2000年创办“深圳读书月”以来，持续15年开展全民阅读活动，被联合国教科文组织授予“全球全民阅读示范城市”称号。读书在改变城市形象、促进城市发展方面起到了促进作用。《深圳经济特区全民阅读促进条例》明确规定政府和有关部门的职责，制定阅读推广办法、阅读保障措施，建立了推动全民阅读长效机制，使全民阅读活动可持续发展，更好地保障市民的阅读权利。

二是以深圳全民阅读立法为借鉴，以江苏、辽宁、湖北等地立法经验为参照，提出了尽快出台国家层面的《全民阅读促进条例》的书面建议，受到了高层领导的重视。

2017年3月31日，国务院法制办向社会公布《全民阅读促进条例（征求意见稿）》，公开征求民众的意见，目的是增强立法的公开性和透明度，提高立法质量。这意味着全民阅读立法工作已正式启动。在公开征求意见前的1月中旬，我收到了国务院参事室转来的国务院法制办“关于征求《全民阅读促进条例（送审稿）意见的函》”，已先睹为快。因为我和张抗抗、王京生参事曾向国务院领导提出了《关于加快全民阅读立法的建议》，所以征求我们三位参事意见。一是算作“回音”，二是再听听我们的意见和看法。我一字一句读完，认为这一将要出台的法规已经基本成熟，除个别文字有一些改动外，没有提出具体意见，只是在附件送审稿说明中讲到立法进程时，加了一段话：“2015年11月，国务院参事樊希安、王京生、张抗抗经过深入调研后，向国务院领导提出尽快出台《全民阅读促进条例》的建议，受到国务院领导和有关部门的重视。”这也算“立此存照”，记录我们做过的一件事情，也算是为促进全民阅读立法做过的小小贡献吧。

今年3月，《全民阅读促进条例》面向全国公众征求意见。我提出一条建议，将“鼓励更多有条件的书店和图书馆为读者提供24小时服务”写入《全民阅读促进条例》，倡导更充分地利用好文化设施，为全民阅读推广注入新的动力，也为政府对这些公益行为的支持提供必要的依据。作为24小时书店创办者和全民阅读推广人，我衷心期盼这一建议能够得到采纳。这一建言条例虽没有采纳，但其意蕴已得到表示：“有条件的全民阅读设施可以在国家法定节假日、休息日和学校寒暑假期间适当延长开放时间。”我对此感到欣慰。

现在，《全民阅读条例》已正式颁布。条例旨在促进全民阅读，推进书香社会建设；增强全民族思想道德素质和科学文化素养，提高全社会文明程度，推动建设社会主义文化强国。相信它对促进全民阅读会起到良好的促进作用。

读书不仅事关个人修为，国民的整体阅读水准，也会持久影响到整个社会的道德水平，对提高国民素质和国际竞争力有重要作用，受到党和政府的高度重视。现在有了法律保障，需要各级政府切实落到实处。同时要认识到，全民阅读仅靠法律保障是不够的。读书说到底是个人的自觉行为，需要人人自觉自愿，且久久为功，需要引导和形成良好的社会氛围，这里面有大量工作要做。我愿意为之尽绵薄之力。比如到大中小学演讲，让书香进校园等。同时也要带头读书，努力写好书，为建设书香社会做出自己的一份贡献。